Parteneriatul Estic al Uniunii Europene – ofensivă şi contraofensivă

Fundaţia Europeană Titulescu – Centrul de Studii Strategice au organizat joi, 17 octombrie 2013, orele 16:00, dezbaterea cu tema Parteneriatul Estic al Uniunii Europene – ofensivă şi contraofensivă. Expuneri introductive: dl. Adrian SEVERIN, europarlamentar, dl. prof.univ.dr. Adrian CIOROIANU, decanul Facultăţii de Istorie din cadrul Universităţii Bucureşti, şi d-na Simona SOARE, director de proiecte, Centrul de Studii Est-Europene şi Asiatice Bucureşti. Evenimentul a fost moderat de dl. Adrian NĂSTASE, preşedintele FET.

Documentul-platformă pregătit de FET

Ofensiva: Parteneriatul Estic[1] – un mecanism de partajare a valorilor comune

Unii analişti consideră că ”Summitul de la Vilnius, programat pentru data de 28 noiembrie și dedicat Parteneriatului estic al UE, va constitui prima confruntare geo-strategică din istorie între UE, ca putere globală emergentă de tip “soft”, și Rusia, ca putere globală în reabilitare de tip “hard”. De victoria în această confruntare va depinde credibilitatea UE ca actor global. Criteriul victoriei este semnarea Acordului de asociere cu Ucraina – națiunea cu valențele strategice cele mai semnificative din vecinătatea comună ruso-europeană.”[2]

Cooperarea dintre UE și statele membre ale Parteneriatului Estic – Armenia, Azerbaidjan, Belarus, Georgia, Republica Moldova și Ucraina – reprezintă o parte esențială a relațiilor externe ale UE. Cu cât statele partenere se apropie mai mult de UE, cu atât mai mare este oportunitatea de a crește cooperarea în domeniul politic, economic și cultural, atât în cadrul UE, cât și printre statele membre ale Parteneriatului.

Parteneriatul Estic a fost lansat la 7 mai 2009, la Praga. A fost considerat rezultatul efortului UE și al statelor est-europene ne-membre de a promova reforme în domeniul politic și economic, în scopul apropierii acestor țări de valorile şi standardele democratice ale Uniunii Europene. La baza acestui parteneriat, se află un angajament de respectare a dreptului internațional și a valorilor sale fundamentale, printre care democrația, statul de drept și protecția drepturilor omului și a libertăților sale fundamentale, precum și economia de piață, dezvoltarea durabilă și buna guvernare.

Deși fiecare țară, în parte, are o relație cu UE, sub auspiciile PaE, Uniunea Europeană și partenerii săi s-au angajat ca, în viitor, să dezvolte dimensiunea multilaterală – implicând astfel toate statele membre ale UE și toate țările partenere – în scopul întăririi și completării dialogului bilateral și a facilitării dezvoltării de poziții și activități comune[3].

Parteneriatul Estic funcționează în baza Politicii Europene de Vecinătate (PEV)[4], care include vecinii UE în zona de est și de sud. Însă PaE merge dincolo de prevederile conținute de PEV, deoarece întăreşte cooperarea bilaterală și introduce noi mecanisme de cooperare regională. Printre obiective[5], se numără relaţiile contractuale încheiate sub forma unor Acorduri de Asociere (incluzând, acolo unde este cazul, Zone de Liber Schimb), mobilitatea cetăţenilor și liberalizarea vizelor într-un mediu securizat și eficient gestionat, îmbunătăţirea cooperării sectoriale și facilitarea participării statelor partenere la programele UE.

Până în prezent, un  singur Summit UE – cel de la Varșovia, din 2011 – a oferit o evaluare prelimiară asupra percepţiei şi rolului PaE. Considerată a fi unul dintre iniţiatorii PaE, se anticipa că Polonia va avansa, în timpul președinției sale a UE[6], noi propuneri ambiţioase vizând facilitarea unor procese de integrare mai intense în regiune, în special un parcurs simplificat al regimului liberalizării vizelor şi o creştere substanţială a asistenţei financiare către țările partenere. În final, s-a dovedit că Summitul își fixase  obiective prea mari, această atitudine decurgând dintr-o înţelegere limitată a faptului că asemenea decizii erau dincolo de competenţa Preşedinţiei, în special în formatul post-Lisabona. În absenţa unor propuneri inovatoare, accentul s-a deplasat de la substanţă la simbol. Nivelul de reprezentare al statelor importante ale UE (precum Germania, Marea Britanie şi Franţa), a relevat interesul și sprijinul real în favoarea PaE.[7]

Lansarea Parteneriatului Estic, în 2009, a fost curând urmată de intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, prin care UE dobândea, ca entitate, un rol în relațiile internaționale. Se estima că Serviciul European de Acţiune Externă (SEAE)[8] nou creat va combina importanţa Consiliului cu expertiza tehnică a Comisiei, prin personal şi competenţe. Însă rezultatul nu a  fost cel scontat, Uniunea fiind afectată atât de incertitudini instituţionale, cât şi de resursele insuficiente.

Contraofensiva: „Uniunea Vamală Euroasiatică”

În evaluarea raţiunilor care se află în spatele apariţiei planificatei Uniuni Vamale Euroasiatice, comentatorii evidențiază importanța instrumentală a acestei structuri în creșterea influenței Rusiei și a partenerilor săi în politica internațională, și, dacă e să-l cităm pe preşedintele rus Vladimir Putin, în crearea unei „structuri supranaționale puternice” de dialog cu Statele Unite, China sau alte structuri regionale cum este Uniunea Europeană[9].

În același timp, alte studii arată că impactul economic al lansării acestei uniuni regionale a fost subevaluat. Ar trebui notat faptul că, până acum, avansarea influenței Rusiei în spațiul post-sovietic s-a bazat atât pe instrumente efective de soft power (tarife preferențiale la gaze, întărirea poziției limbii ruse etc.), cât și hard power (desfășurarea de baze militare în zonele de conflict separatiste, exersarea funcţiei de arbitru geopolitic etc.), însă acestea nu par să fi produs o pârghie reală, pentru Rusia, asupra acestor state, atâta vreme cât ele dispuneau şi de o altă opţiune de integrare. Conceptul de  ,,integrare fără statut de membru” al UE, prin mecanismele PaE, a început să ofere acces la piața internă a Uniunii în schimbul adoptării regulilor europene.

Rusia era conștientă de faptul că stimulul oferit de UE va limita oportunitățile Moscovei de a menține controlul politic asupra spațiului CSI și a dorit să stabilească un model alternativ de integrare care să conțină condiții de acces și participare mai favorabile. Trebuie menționat că,  după ce Putin a schițat viziunea asupra Uniunii Euroasiatice, au dispărut aluziile publice referitoare la competiția cu Uniunea Europeană.  În plus, Putin a afirmat că ,,intrarea în Uniunea Euroasiatică permite fiecărui participant la aceasta să se integreze mai rapid și dintr-o poziție mai fermă în Europa”[10], declaraţie care poate fi legată de o alta, enunţată tot de el în urmă cu un deceniu, despre ,,un spațiu economic comun de la Lisabona la Vladivostok”. Totuși, în ciuda viziunilor preşedintelui rus, există dubii considerabile legate de relația dintre Uniunea Euroasiatică și UE – mai ales în ceea ce priveşte posibilitatea statelor partenere ale PaE de a-şi armoniza relațiile economice şi de a adopta regulamente în ambele direcții (scenariu respins, în primul rând, de Uniune).

Ceea ce oferă Rusia pare mult mai convingător – un regim de circulaţie fără vize (lucru important pentru cei care au rude în această ţară), acces relativ facil la piaţa muncii, o educaţie la un preţ redus (chiar gratuită pentru cetăţenii din Belarus) şi acces la o piaţă imensă de bunuri şi servicii. UE nu poate concura cu toate acestea. Pentru ţări, întreprinderi sau indivizi fără aptitudini lingvistice şi nefamiliarizaţi cu practica de a face afaceri cu UE, la care se adaugă obstacolele birocratice şi financiare care trebuie depăşite, „opţiunea estică” poate părea mult mai atractivă.

Conform analiştilor[11], competiţia dintre cele două structuri este extrem de inegală, atât în planul politicilor, cât şi în ceea ce priveşte metodele utilizate. De exmplu, recent, Rusia a instituit un control vamal strict al tuturor bunurilor provenind din Ucraina, ceea ce a condus la întârzieri semnificative şi pierderi economice serioase pentru partea ucraineană. În plus, Rusia poate, în orice moment, să crească preţul la energia furnizată acestei ţări. În Belarus, Rusia depune eforturi serioase (fără succes, până în prezent) pentru a prelua Baleruskali, o companie extrem de profitabilă în domeniul producerii carbonatului de potasiu, ameninţând cu încetarea aprovizionării cu energie a Belarusului. În Georgia, Rusia se foloseşte de susţinerea regiunilor separatiste Osetia de Sud şi Abhazia. Cea mai recentă „victimă” pare să fie Moldova. În timpul vizitei sale la Chişinău, în septembrie anul acesta, Dmitri Rogozin[12] a ameninţat cu ruperea legăturilor comerciale dintre cele două ţări şi cu instituirea de restricţii pe piaţa muncii din Rusia, pentru muncitorii moldoveni. În timpul unei conferinţe de presă, el a declarat că, „trenul Moldovei în drum spre Europa îşi va pierde vagoanele în Transnistria”, apoi a reamintit audienţei dependenţa absolută a Moldovei de Rusia în privinţa aprovizionării cu energie. „Sezonul rece se apropie. Sperăm că nu veţi îngheţa la iarnă”, a mai spus Rogozin.

Moscova a înregistrat deja câteva victorii pre-Vilnius. Armenia şi Azerbaidjan nu vor semna Acordul de asociere. Armenia a optat deja pentru varianta Uniunii vamale Euroasiatice, cu speranţa că Rusia îi va garanta securitatea. În ceea ce priveşte Azerbaidjanul, date fiind imensele sale resurse de energie, nu are niciun interes să semneze un astfel de document. Schimbarea de direcţie a Armeniei dar şi presiunile comerciale asupra Ucrainei şi a Moldovei par să marcheze începutul unor ostilităţi economice. Scopul acestui tip de presiuni, din partea Rusiei, este fie îndepărtarea unor parteneri estici de la agenda proprie de integrare europeană, fie creşterea drastică a costurilor unui asemenea demers care ar fi greu de suportat de economii destul de slab performante şi care ar conduce, în cele din urmă, la slăbirea forţelor politice pro-europene. Cu alte cuvinte, continuând să opteze pentru integrarea în UE, aceste ţări ar fi în situaţia de a plăti un preţ politic şi geopolitic înainte de a fi beneficiat de avantajele propriu-zise ale calităţii de membru. Întrebarea pe care o pun analiştii este cât timp ţări precum Georgia sau Moldova – fragile, mici şi sărace, dominate de rivalităţi politice interne şi conflicte secesioniste nerezolvate – pot rezista acestui atac extern asupra opţiunilor lor politice şi economice[13].

Summit-ul UE de la Vilnius – mize şi posibile perspective

După ani de frământări politice şi economice, Uniunea Europeană şi-a pierdut din atractivitate în rândul ţărilor PaE, nemaifiind percepută şi acceptată ca model de transformare societală, aşa cum s-a întâmplat, în trecut, cu fostele ţări comuniste din Europa de est. Atunci, procesul de extindere avea alte reguli şi alte motivaţii. Acum, afirmă analiştii de politică externă, miza reală o reprezintă, de fapt, redefinirea sferelor de influenţă, impunerea unui nou raport de forţe între puterile globale, fie ele „prezente” sau „absente”[14]. În acest context, se apreciază că rezultatul Summit-ului de la Vilnius va reflecta, cel puţin în plan simbolic, viitoarea configuraţie geopolitică mondială.

O abordare de tip real politik ar trebui să determine Uniunea Europeană să lase deoparte „universalismul cultural” şi caracterul său preponderent birocratic şi să privilegieze interesele geopolitice, pentru a-şi atinge obiectivele de securitate (inclusiv energetică) şi stabilitate, şi pentru a reuşi să se afirme credibil ca actor în planul relaţiilor internaţionale, implicit în ceea ce priveşte influenţarea politicii sale la frontiera răsăriteană:

„Discursurile etice, adică valorile, împotriva geo-politicii reale nu pot face nimic. Dimpotrivă, o orientare geo-strategică bună trimite în derizoriu aspiraţiile etice; cu precădere atunci când acestea sunt marcate de aroganţa narcisistă, ipocrizie şi demagogie iar nu de smerenie, toleranţă şi respect al diversităţii. În schimb, geo-politica aşezată pe fundamente etice şi având obiective cărora valorile morale nu le sunt străine dar care nu se limitează la acestea, nu are adversar capabil a i se opune. Este motivul pentru care UE trebuie să facă urgent, din raţiunea geo-politică, principalul criteriu al planificării sale politice şi al acţiunii sale externe.”[15]

Există opinii conform cărora viitorul relaţiilor dintre Uniunea Europeană şi Rusia ar trebui citit în cheia poziţionării Germaniei şi a ambiţiilor sale, ca lider absolut al UE, care a învăţat să stăpânească, tactic, jocul. În rândul establishment-ul politic de la Berlin, este general acceptată ideea că de includerea Rusiei în noua arhitectură de securitate a Europei depinde însăşi stabilitatea continentului nostru. Însă unul dintre principiile de politică externă ale Germaniei, cel al determinării „schimbărilor prin integrare” (în sensul modernizării) prin promovarea unei politici economice care să urmărească, preponderent, interesele sale naţionale, a început să-şi piardă din conţinut în ultima perioadă, în contextul erodării relaţiilor politice dintre Moscova şi Berlin. Cu toate acestea, legăturile economice continuă să fie importante. Şi, apreciază analiştii, „spre a-şi păstra influenţa în negocierile cu aliaţii săi occidentali, Germania trebuie să se bizuie pe antanta cu Rusia. Spre a domina Mitteleuropa, Germania trebuie să îşi împartă influenţa asupra acesteia cu Rusia. Iată un calcul geo-strategic german al cărui succes este asigurat prin refuzul UE de a gândi în termeni geo-strategici, neînţelegând că valorile sale pot fi promovate numai după ce concursul geo-politic cu alţi actori regionali şi globali este câştigat.”[16]

Acelaşi concept ar trebui să ghideze şi acţiunea Uniunii Europene, în special în privinţa Parteneriatului său Estic. Teoretic, există trei scenarii în privinţa Summit-ului de la Vilnius. Un scenariu minimalist ar putea prevede adoptarea şi implementarea graduală a reglementărilor, normelor şi standardelor UE de către Armenia, Georgia, Moldova şi Ucraina. El ar permite acestor ţări beneficiile participării la piaţa internă a Uniunii şi, cu ajutorul acesteia din urmă, şi-ar putea restructura sistemele politic şi economic. Un scenariu mediu ar putea fi ca cele patru ţări membre ale PaE să aplice noi reguli şi norme, nu numai în relaţia bilaterală cu UE, dar şi între ele, ceea ce ar presupune crearea unui Acord Economic de Liber Schimb Est-European şi ar permite continuarea integrării comerciale regionale, în paralel cu cea la UE. Scenariul maximalist ar putea să garanteze acestor ţări perspectiva de a deveni membre ale Uniunii. În termeni juridici, nu există obstacole. Ele sunt de ordin politic. Dacă unele ţări (precum Polonia, România, statele baltice şi Cehia) sunt gata să susţină o astfel de propunere, există unele vechi ţări membre UE care se opun.

Cel puţin în acest moment, se estimează că Summit-ul de la Vilnius, deşi neconcludent în privinţa adoptării unor decizii strategice, va fi considerat un succes diplomatic. Moldova va fi povestea unei reuşite, Armenia dimpotrivă. Belarusul va face paşi mici care nu vor avea prea mare importanţă. Azerbaidjanul va trata toată această poveste cu dispreţ (ştie, doar, că petrolul şi gazul sunt atuuri mai valoroase decât chestiunea drepturilor omului, a testat acest lucru cu succes la Consiliul Europei, de ce ar sta lucrurile diferit în cazul Uniunii Europene?). Georgia este indecisă, guvernul ei combină angajamentul retoric în favoarea valorilor europene cu răzbunarea faţă de oponenţii politici. Marele semn de întrebare este, desigur, Ucraina – mai mare decât toate celelalte ţări la un loc şi mai puţin impresionabilă la presiunile venite de la Bruxelles sau Moscova. Dacă nu va semna acordul de asociere la UE, atunci întreg procesul va trebui regândit. Însă şi dacă va accepta să intre în acest joc, actuala formulă nu mai poate continua.”[17]

Un personaj al unui sitcom englezesc, Sir Humphrey Appleby, spunea, înţelept dar şi cinic pesimist, că diplomaţia înseamnă să supravieţuieşti până în secolul următor, în timp ce politica înseamnă să supravieţuieşti până vineri după-amiaza. La Vilnius, vom vedea până când va supravieţui Parteneriatul Estic al Uniunii Europene.